因为如果不参加

2020-07-04 13:40

制度真空和制度剩余并存是我国社团面临的重要制度环境。制度真空主要表现在三个方面:一是目前我国管理社团主要依据的是《社团登记管理条例》这一行政法规,而没有管理社团的一般法律,仅有少数专门法涉及到规范社团行为,而这些专门法还与《条例》相冲突,导致很多社团“形同质异”;二是缺乏具有针对性和操作性的法规,目前的法规主要集中在日常性的审批登记、监督管理和行政管理方面,而很少涉及到社团内部的财产关系,社团腐败的惩罚措施和程序等,同时规范社团行为仅有法律精神而无操作性条文,如“深圳律师罢免律师协会会长的事件”最终因为法律只规定社团成员有罢免会长的权力,却没有相关法律法规规定罢免的程序而导致罢免事件宣告失败;三是规范社团行为仅有部门的规章制度,而无法律条文,导致社团反腐无法可依;四是现行的法规严重滞后于社团发展的速度和社团开展业务的广度,很多法律规定已经不能规范现在的社团行为。制度真空使得规范社团行为无法可依,为社团腐败创造了制度空间。制度剩余集中体现在“双重登记管理”制度所赋予登记机关和业务主管部门对社团监督管理的重叠职能。制度设计的初衷是为了给社团监管管理上双保险,但是却产生了未预期的后果,主要体现在两个方面:一是两个责任主体导致责任不明确,容易成为登记机关和业务主管部门推卸监管责任的理由,实际上弱化了政府部门对社团的监督管理;二是业务主管部门和社团之间的监管和被监管关系,在利益诱惑面前容易衍变成利益合作关系,社团通过依附业务主管部门,借助业务主管部门的行政权力,可以每年开展行政部门制定,企业必须参加的各种“三优”评选,培训等活动,收费高额费用,或者借助业务主管部门的行政权力或者业务主管部门的不规范委托关系,收取业务主管部门不便收费的项目。而业务主管部门又可以利用其领导人在社团内部兼职控制社团财务或者借监管社团财务之名侵占社团财产,将社团变成其敛财的工具。

(三)改革双重登记管理制度,加强过程管理

由于传统的惯性,我国政府习惯在微观上介入社团的具体实务,而政府微观上介入社团具体实务,一方面为社团发展提供获得更多的外部资源的机会,另一方面也是导致社团腐败的重要原因,因为政府的介入一方面为社团提供腐败的手段,另一方面导致相关政府部门为了利益,借扶持和监管社团之名,安排领导干部在社会团体内部兼职或通过直接任命社团负责人,将社团变成政府部门的“小金库”。所以要预防和治理社团腐败就需要建立政府与社团之间的“平等、合作、引导、协调”的新型关系,这种新型关系要求政府只是在宏观上引导、规范社团行为,而不介入社团的微观事务。

社团腐败的原因分析

(三)法律法规之间的冲突是社团腐败的重要原因

(一)建立政府与社团之间的新型关系

社团腐败是制度缺陷带来的未预期后果,因此要预防社团腐败,首要措施就是完善制度设计,加强社团法律法规建设。加强社团法律法规建设不仅意味着要制定统一的法律,避免法律之间的冲突,确保规范社团行为的措施具有强制性、社团的权责一致,而且意味着制定的法律具有可操作性、预见性,确保法律与社会现实相符合,而且能将法律精神付诸实践。有学者呼吁通过完善社会监督机制和加强社团自律机制来预防社团腐败。笔者认为社会监督机制和社团自律机制是以完善的法律法规为前提的,没有完善的法律法规做后盾,社会监督和社团自律只能流于形式。因此,要预防和治理社团腐败,加强社团法律法规建设是关键。

(二)加强社团法律法规建设

通过访谈民政部门的相关负责人,笔者发现:从社团与政府的关系来看,社团腐败主要发生在具有官方背景的社团,也就是前四类社团,而较少发生在民办社团;从社团的性质和任务来看,承担鉴定、检验、公证、举办资格考试等职能的互益性经济类行业性社团和被一些专门法赋予行政管理权或者明确规定会员必须入会的专门类社会团体是目前社团腐败的高发区;从社团活动的范围而言,活动范围越广的社团越容易产生腐败,社团腐败的严重性与社团本身的级别呈正比例关系,社团级别越高,越容易出现腐败,带有“中国”、“全国”、“中华”字样的社团更容易出现腐败。

《社团登记管理条例》是目前规范社团行为的主要法规,它明确规定社团是公民自愿组成的,属于非营利性社会组织,隶属于民间组织,这意味着《条例》规定公民有自由参与社团的自由,社团不应该具有强制入会权,同时作为民间组织的社团不享有行政管理权,但是在一些特别法中如《证券法》、《律师法》却规定某些个人或者企业必须参加某个社团,否则取消其从业资格。在这些法律的保护下,社团成员的满意不再是决定该社团存在的理由。“自愿性”的权利被剥夺直接导致社团成员在面对社团腐败时,无法通过抗拒加入社团的方式来抑制社团领域的腐败行为,因为如果不参加,可能会面临着生存和发展机会丧失的威胁,遭受的损失更大。因此这类社团的成员无法通过抗拒参与社团来抑制社团腐败。同时还有一些特别法直接赋予了社团与行政部门同等的行政管理权,比较有代表性的是中国的足球协会,在《体育法》的规定下中国足球协会具有全国单项体育竞赛管理权。这些特别法赋予这些社团行政管理权,为这些社团提供了腐败的手段,但是与此同时却没有提供相应的规范来约束这类社团的行为,导致这类社团腐败的成本非常低,而收益非常高,直接刺激了这类社团的腐败行为。并且法律之间的冲突还容易导致规范社团行为的条款失效,如《社团登记管理条例》和《社团章程》都规定社团成员大会是最高权力机构,社团成员有权选举社团负责人,但是具有行政管理权的社团是类行政组织,其负责人是由党政机关直接任命的,所以社团成员监督社团负责人的权力被架空,社团成员自由选择社团负责人的合法权利也是无效的。在这种情况下,社团负责人的权力实际上是处于无监督状态,“监督”的真空刺激了社团负责人利用社团进行腐败的行为。

“重登记,轻管理”是我国社团管理的现状,笔者认为这种管理现状实际上与我国的双重登记管理制度有关。两个政府部门在监督和管理社团的职能上重叠导致社团在成立后实际上处于“双不管”地带,业务主管部门和社团在巨大的利益诱惑下变成了利益共同体是双重登记管理制度的另一未预期后果。社团利用业务主管部门委托、授权的行政权力以会费、行政收费、评比费、表彰费、服务费等形式向其会员收取高额费用,而社团将收取的钱一部分上交给业务主管部门。笔者认为我国社团腐败的本质就是业务主管部门和社团形成利益共同体,它们各取所需,将社团变成谋取私利的工具和手段。社团与其成员的服务与被服务关系被严重扭曲,社团成员与社团的地位不平等是双重登记管理制度的又一未预期后果。由于业务主管部门的庇护,社团和社团成员的地位不平等,社团成员无法通过合法的措施来抵制社团的腐败行为。因此,笔者建议改革现行的由登记部门和业务主管部门的共同监管社团的“二元管理”制度,借鉴深圳市的做法,成立管理社会团体的统一部门,对社会团体实行“一元管理”,去除业务主管部门,斩断社团与权力的结合关系,还原社团与成员之间的服务与被服务关系,保护成员监督管理社团的合法权利,同时通过加强社团的“过程管理”来预防社团腐败。(本文作者:詹育红 单位:广东白云学院管理学院)

(一)政府与社会的界限不清是社团腐败的根源

社团与政府的密切关系为社团腐败提供了手段,很多社团就是打着“政府领导人在社团内兼职”的旗号而迫使企业入会,参加各种名为表彰和评审实则为收费的各项活动,所以社团腐败的症结在其官方半官方背景。作为具有民间性质的社团与政府的这种特殊关系得追溯我国社团发展的历史。在计划经济时代,政府、市场和社会是三位一体的,因此这时期社团的成立完全源于政府需要,其功能是满足党和政府的需要,这类社团与政府部门实质上无异,仅有名称上的区别。而70年代的市场经济转轨要求政府转变职能,因此政府主动让渡空间给社会组织,但是又害怕社会组织发展不成熟未能顺利承接转移出来的职能,于是就通过政府领导人在社团内兼职的方式来主动培育社团,全面控制社团的人权、事权、财权,结果将社团变成为其服务的“二政府”。而这官方半官方背景一方面为社团腐败提供腐败的手段,另一方面也导致作为最高权力机构的社团成员大会的权力被架空,无法监督和遏制社团内的腐败问题。

预防和治理社团腐败问题的建议

(二)“制度真空”和“制度剩余”是社团腐败的核心原因